Beeld: Shutterstock

Digitalisering is niet meer tegen te houden en is net als de computer niet meer weg te denken uit het functioneren van de overheid. Elke zichzelf respecterende organisatie – dus ook de overheid – heeft digitalisering hoog op de agenda staan. Maar digitalisering is geen doel op zich. Het is een ‘enabler’. Het logische resultaat van processen digitaal inrichten, besturen en integreren.

Integraal digitaliseren

Er zijn drie niveaus van digitale integratie die op elkaar voortbouwen: digitalisering van de oorspronkelijk analoge functies, digitalisering van de hieraan gekoppelde informatie-sturing en tenslotte de digitale transformatie als een ‘herstructurering op systeemniveau’ van al die nieuwe digitale mogelijkheden in infrastructuur en besturing. Digitale transformatie impliceert ‘integraal digitaliseren’ en is van de drie niveaus het moeilijkste. De voortgang van de omgevingswet is daar een voorbeeld van.

Digitaal transformeren is ‘integraal digitaliseren’.

Die komende transformatie is een integrale transformatie naar een data- en informatiegedreven overheid in al zijn verschijningsvormen, zowel naar de burger, de ondernemer en de (uitvoerende) ambtenaar toe. Dit is niet simpel en wellicht de moeilijkste stap van alle digitalisering. En is zonder digitale geletterdheid bijna niet te begrijpen, te plannen en te sturen.

Enkele uitgangspunten voor een moderne overheid

  • De overheid is er voor de burgers en het bedrijfsleven, niet andersom. Burger en bedrijf staan centraal. Dienstverlening op uitvoerend niveau wordt vanuit hun behoefte – nu en zeker de toekomst – ontworpen en in samenhang ontwikkeld.
  • Meer aandacht voor de uitvoerende ambtenaren. Digitale werkvormen zijn ideaal voor zelfwerkzaamheid en eigen regie. Iedereen kan meekijken hoe een dienst of product wordt gemaakt en geleverd: burger, bedrijf en manager. Plattere en zelf-organiserende werkvormen worden mogelijk. Terug naar de verantwoordelijkheid van de aanspreekbare individuele ambtenaar die de eveneens zelf verantwoordelijke en aanspreekbare individuele burger bedient.
  • De cruciale positie van de ambtenaren op uitvoerend niveau. Voor de uitvoerende ambtenaren dient een eenvoudig beeld te worden gemaakt van de werksituatie waarin zij (gaan) functioneren. Juiste en werkbare discretionaire bevoegdheden dienen te worden ingebouwd en gefaciliteerd met adequate IT-oplossingen.
  • De overheid dient meer ruimte tot initiatief te geven aan haar ambtenaren. De overheid heeft moderne besturings- en samenwerkingsmodellen nodig die passen in het digitale tijdperk, voor medewerkers en managers op alle niveaus.
  • De participerende, meedenkende burger. De overheid hoort platformen van alle digitale diensten ter beschikking te stellen die in gezamenlijkheid gebruikt kunnen worden door burgers, bedrijven en ambtenaren.
  • De geïnteresseerde burger. Burgers dienen te worden geënthousiasmeerd te participeren in het overheidsgebeuren. Zij dienen de ruimte te krijgen om de overheid te helpen en bij te sturen.
  • De zelf soevereine burger. De digitalisering van de maatschappij, en dus ook de burger, maakt dat die burger steeds makkelijker ‘zelf’ zijn/haar administratie op basis van een zelfbeheerde identiteit kan voeren. Mobiele apparaten maken het mogelijk dat een burger zijn/haar eigen digitale identiteit gaat beheren op basis van verifieerbare credentials die hij/zij van overheidsinstanties, bedrijven en organisaties bij zich draagt. Denk aan geboortebewijs, inschrijving in een gemeente, paspoort, rijbewijs, medisch dossier.
  • De dienstbelofte van de overheid. De overheid is dienstbaar aan de samenleving waarbij data de meest essentiële bron en basis van onze informatiemaatschappij is geworden. De burger dient zijn/haar eigen data te kunnen beheren en bij zich te dragen. Ook voor privacy bescherming is het erkennen van eigenaarschap van de burger over zijn/haar eigen data, een logische ontwikkeling.
  • Het functioneren van de overheid hoort begrijpelijk te zijn. De overheid hoort maximaal transparant te zijn. Combinatie, aggregatie en rapportage van data dient eenvoudig en transparant te geschieden opdat burgers, bedrijven, de Tweede Kamer en het kabinet weten hoe het overheidsapparaat functioneert.
  • Samenwerking. Er dient meer aandacht te worden geschonken aan de horizontale en verticale samenwerking. Ministeries, ZBO’s, provincies, gemeentes en waterschappen moeten van elkaar leren, samenwerken en goede oplossingen van elkaar overnemen, op basis van overheidsbrede – en Europese – normen en standaarden. Samenwerken is cruciaal om als samenleving succesvol te zijn en geldverspilling te vermijden.

De uitdaging

Digitaal transformeren is ‘integraal digitaliseren’. Een nieuwe – vooral datacentrische en architectuurgedreven – systematische opzet van de (reeds) gedigitaliseerde infrastructuur en de (reeds) geïnformatiseerde besturing daarvan, is nodig. Het samenbrengen van infrastructuur en besturing in één samenhangend digitaal weefsel is cruciaal.
Maar digitale transformatie is óók de acceptatie dat voor deze integratie over de hele overheid heen, bestaande deelprocessen deels wezenlijk moeten veranderen, inclusief verantwoordelijkheden, discretionaire bevoegdheden en governance.

Het data-gebeuren

Meten is weten, doch informeren is functioneren. Alles draait om informatie en het begrijpen en toegankelijk maken van die informatie. Het beschikbaar maken en stroomlijnen van die informatie is uiteindelijk wat een slagvaardige en goed functionerende organisatie maakt of breekt. Een geborgde informatievoorziening zelf, dient in feite reeds in wet & regelgeving te zijn benoemd en gekwalificeerd.

Voor een groot deel zijn overheidsorganisaties data-producerende en -vastleggende fabrieken.

Het maken van informatie is een vak. Hoe assembleer je data en informatie-subsets tot begrijpelijke, werkende en bruikbare informatieproducten? En hoe ga je vervolgens die informatieproducten in processen en organisaties gebruiken om waarde toe te voegen? Hoe beheer en onderhoud je die producten in hun levenscyclus tot en met recycling, vernietiging of archivering?

Data is slechts de grondstof van informatie. Net als fysieke grondstoffen vervuild kunnen zijn, geldt dat ook voor data. Data dient regelmatig gekeurd, geschoond, opgewerkt en gekwalificeerd te worden om betrouwbaar in informatieproducten te kunnen worden geplaatst en gebruikt. Voor een groot deel zijn overheidsorganisaties data-producerende en – vastleggende fabrieken. Aanvragen worden, naast wet- en regelgeving, getoetst aan reeds eerder verzamelde data en beantwoord in beschikkingen onderbouwd met data. Dit vereist een datacentrische structuur in alle architectuurvisualisaties. Onder data-management hoort ook de informatievoorziening over de informatievoorziening, ten behoeve van besturen en verantwoorden.

Data zijn van de burger

Voor elke burger wordt een eigen dossier aangelegd met alle relevante informatie, met alle communicatie (formulieren, emails, telefoongesprekken) en met alle besluiten van de overheid over hun leven en zaken. Alle data die de overheid heeft van, voor of over een burger, is van die burger, op beperkte veiligheidsdata na. Dit dossier moeten burgers volledig kunnen ingezien, bijvoorbeeld via mijnoverheid.nl. De overheid heeft een dienstbelofte en burgers hebben recht op het geïntegreerde beeld dat de overheid over hen heeft.

Om burgers in staat te stellen de samenleving waar zij deel van uitmaken – met name de wisselwerking tussen burger en overheid – te sturen en te controleren, is een fundamenteel andere architectuur randvoorwaardelijk. In een samenleving waar burgers centraal staan, zijn zowel de data als de processen om hen heen georganiseerd. In tegenstelling tot de oude architectuur, waar burgers niet in staat waren hun eigen data en informatie te beheren.

De overheid heeft een archiefverplichting!

De overheid heeft een archiefverplichting! De overheid moet zorgen dat relevante data en informatie voor de samenleving en het nageslacht behouden blijft. Enerzijds voor bewijsvoering, maar ook als waardevol erfgoed. De digitale archivaris heeft daar een essentiële rol bij; hij is de ‘formele eindgebruiker’ van data en informatie aan het einde van de levenscyclus (verantwoord weggooien of bewaren). Er mag ook geen ‘weesdata’ ontstaan, data zonder een ouder c.q. een bron en dus een eigenaar.

Discretionaire bevoegdheid

Discretionaire bevoegdheid is essentieel voor de menselijke maat op uitvoerend niveau. Maar het is niet wenselijk dat een beslisser de volle vrijheid krijgt in eigen handelen. Dan is het bijna zeker dat in dezelfde gevallen, er vaak andere uitkomsten zullen komen.
Om de discretionaire bevoegdheid onderbouwd in te vullen moeten beslisbomen opgesteld worden, eventueel aangevuld met data-analyse, kennismanagement en AI. Ambtenaren met discretionaire bevoegdheid horen te kunnen ‘spelen’ met data (data-analyse) al of niet ondersteund door AI.

In een datacentrische architectuur kunnen ambtenaren met no-code software ook hun eigen tijdelijke workflows bouwen en onderhouden om hun eigen werkzaamheden beter te kunnen uitvoeren. Die ambtenaren met discretionaire bevoegdheden vormen in feite het moderne front-office en de kantooromgeving. Het kantoor in het digitale tijdperk is dynamischer en heeft goed geoutilleerde persoonlijke digitale werkruimtes. Daarnaast is er van hiërarchische besturing nauwelijks sprake.

Burgers

Idealiter zou de overheid recht moeten doen aan de persoonlijke omstandigheden van iedere burger. ‘Recht doen’ betekent: regels op maat toepassen. De relatie tussen burgers en overheid is te karakteriseren door:

  • Rechtmatig (strikt voldoen aan de regels) versus doelmatig (het efficiënt helpen van de burgers).
  • Individuele rechtvaardigheid versus massa verwerking.
  • Zichtbaar borgen van rechtsgelijkheid.
  • De burger begrijpen en anticiperen op mogelijke moeilijkheden voor de burger.

De overheid dient maximaal transparant te zijn naar burgers en bedrijfsleven. Dat geldt in het bijzonder voor de werkwijze bij discretionaire bevoegdheid. Ondoorzichtige algoritmen zijn verboden. Maximaal gebruik van overheid.nl.

Gaan we nu eindelijk naar een ‘civil society’? Of naar iets als het Finse model waarin de overheidsstrategie voor het openbaar bestuur een ‘dienstbelofte’ is aan de burgers, gericht op het versterken van de aanwezigheid van het openbaar bestuur in het dagelijkse leven van de Finse bevolking in het hele land. Op basis van deze doelstelling stelt Finland dat het de beste ‘public administration of the world’ wil hebben. Een mooie uitdaging om als Nederlandse overheid bij aan te sluiten.

De regering gaat actief silo-mentaliteit tegen en minimaliseert dubbel werk in het rijksbestuur.

Een sterk openbaar bestuur ondersteunt het functioneren van de rechtsstaat en legt de basis voor de ontwikkeling van mensgerichte overheidsdiensten. Dit vraagt optimale digitale toegankelijkheid en gebruik van gewone taal in de administratie. De regering gaat actief silo-mentaliteit tegen en minimaliseert dubbel werk in het rijksbestuur. Openheid van openbare informatie als overkoepelend informatiebeleid, is vanzelfsprekend. Ook de verplichting tot gebruik van open data en open source software voor openbare informatie bronnen zou usance moeten zijn, tenzij er zwaarwegende gronden zijn om dat niet te doen.

Menselijke Maat

De menselijke maat hoort op de voorgrond te staan, zeker waar het het gebruik betreft van IT, data en algoritmes. Menselijke maat staat voor het begrijpen van de context van een individu en ethisch verantwoord bezig zijn richting de burger. Dat wil zeggen dat je niet etnisch profileert, niet discrimineert, dat je transparant bent en dat je op een begrijpelijke manier kunt uitleggen waarom je wel of niet een besluit hebt genomen.

Menselijke maat is een zeer breed begrip. Zij hoort zeker aanwezig te zijn bij:
1. Beleving van de digitale dienstverlening van de overheid door de burgers.
2. Burgervriendelijkheid in het gebruik van de afzonderlijke digitale diensten.
3. Het daadwerkelijk betrokken zijn bij de vormgeving van de digitale dienstverlening.
4. Het kunnen vinden van de benodigde informatie en achterliggende data door de burger.
5. Het begrijpen en kunnen omgaan met de door de overheid bedachte cybersecurity maatregelen.
6. Het vormgeven van de ‘inclusiviteit’.

Uitgangspunten Digitalisering

De komende transformatie is een integrale transformatie naar een data- en informatiegedreven overheid in al zijn verschijningsvormen, zowel naar de burger, de ondernemer en de (uitvoerende) ambtenaar. Hier sturing en leiding aan geven en ook gepassioneerd aan deelnemen, is niet gebaseerd op losse boodschappen, losse constateringen en losse doelen. Maar dient vanuit een waarlijke ‘Begeisterung’ te gebeuren op basis van een einddoel en een holistische visie en overtuiging. Zoals eerder genoemd, geldt de uitdaging de beste ‘public administration of the world’ te willen worden.

Professionele digitalisering van de overheid vergt:

  • Digitale mindset bij de top van de organisatie en daaruit voortvloeiende digitaliseringstrategie door hen ondertekend.
  • Digitale geletterdheid van de totale organisatie te beginnen bij de top van elke overheidsorganisatie, de Tweede Kamer en zeer zeker het kabinet. Je dient immers met de digitale functionaliteiten ook je eigen aansturing en werkzaamheden effectiever en efficiënter te kunnen uitvoeren.
  • Digitale architecturen; zonder vormgevers blijft strategie immers een luchtkasteel.


    Bij al deze werkzaamheden is de menselijke maat cruciaal.

Top down werkwijze

Architectuur als achtergrond om te digitaliseren vergt een systematische top down werkwijze, nodig ter borging van de toekomstvastheid van de digitale architecturen van de afzonderlijke overheidsorganisaties en vooral de interoperabiliteit binnen het geheel.
Er is nodig:
1. Een architectuurschets over hoe mensen en bedrijven over 15 tot 20 jaar met elkaar omgaan in een volledig gedigitaliseerde samenleving (digital society 2040).
2. De toekomstige rol en het functioneren van de overheid in die gedigitaliseerde samenleving en de borging van onze democratie.
3. Een – ook visuele – architectuurschets van de gehele gedigitaliseerde overheid.
4. Referentiearchitecturen voor een aantal verschillende soorten gedigitaliseerde overheidsorganisaties inclusief hun verschillen en overeenkomsten.
5. De doelarchitecturen van de specifieke overheidsorganisaties.
Omdat elke architectuur kaderstellend is voor de onderliggende architectuur, lijkt het contraproductief om bottom-up te werken.

Opmerkingen doorstart digitalisering

De overheid had twintig jaar geleden een aantal goede concepten en gezichtspunten op het gebied van architectuur, die helaas grotendeels een zachte dood zijn gestorven. Stof die af! En stel ze, naast de hoogstnodige ‘Begeestering’ daarover, weer in ere.

Het is verstandig om de I-strategie Rijksoverheid 2021-2025 nader te concretiseren, mede met enkele waardevolle ideeën uit Denemarken, Finland en Estland.

Een paradigma-verandering zoals in deze notitie wordt voorgesteld, is alleen maar mogelijk als er werkelijk radicaal wordt geïnnoveerd. Voor een werkelijk ‘integrale digitalisering’ dienen er toekomstverkenningen worden verricht ‘out-of-the-box’. Deze toekomstverkenningen dienen buiten de dagelijkse organisatie om te worden verricht, mede om werkelijk nieuwe mogelijkheden te verkennen. Immers de toekomst is geschraagd op fundamenteel andere architectuurkenmerken dan het verleden. Daarom zal elke mogelijke en/of gewenste toekomstige oplossing anders zijn dan het heden en verleden.
De dagelijkse I-organisatie heeft geen tijd om zich werkelijk vrij te maken voor radicale innovaties van overmorgen. Mede omdat de dagelijkse aandacht ook nog eens wordt belast met de legacy van gisteren en de uitdaging en worsteling om de huidige organisatie en systemen optimaal te laten functioneren.

Het zelf doen van de digitalisering door de overheid is uiteindelijk veel effectiever dan het laten doen.

Er zijn voldoende bekwame, digitaal geletterde ambtenaren aanwezig bij de overheid, die open staan voor bovengenoemde maatschappelijke ontwikkelingen en die de huidige situatie doorgronden. Die eigen mensen dienen echter een nieuw fris denkkader te ontwikkelen. Hiervoor is het absoluut nodig om losse zeer bekwame externe senioren tijdelijk te betrekken als coach om nieuwe kennis in huis uit te bouwen en te behouden.
Het zelf doen van de digitalisering door de overheid is uiteindelijk veel effectiever dan het laten doen. Het begeleid zelf doen heeft voorts als positief effect dat het perspectief biedt aan de eigen mensen en het beter zal aansluiten op de missie en visie van de eigen organisatie. Als een of meerdere grote adviesbureaus deze klus gaan doen, lijkt dat alsof je het werk niet gunt aan de eigen mensen.
Wellicht moeten deze professionals (externen en high potentials uit de overheid zelf) in een tijdelijke stafafdeling worden ondergebracht om onder directe besturing van de topdirectie en los van de dagelijkse hectiek, voor Nederland de ‘beste digitale overheid van de wereld’ te ontwerpen.

Resumé

  • De overheid heeft een dienstbelofte en de burger heeft recht op het geïntegreerde beeld dat de overheid over hem/haar heeft.
  • In een samenleving waar de burger centraal staat, zijn zowel de data als de processen om hem/haar heen georganiseerd.
  • Digitalisering is geen doel op zich. Het is slechts een ‘enabler’.
  • Digitale transformatie is ‘integraal digitaliseren’.
  • Digitale transformatie is óók de acceptatie van noodzaak van het digitaliseren door de hele overheid.
  • De overheid dient zelf, dus onder eigen regie, de digitaliseringstransformatie uit te voeren.


dr. Daan Rijsenbrij is Strateeg Digitalisering en Architectuurauditor
ir. Hans Timmerman is data-engineer, CDO en bestuurder van een ‘open data’ company

Source